用貿易法終結補貼戰？

末世論者預言這次「大衰退」(Great Recession)將導致二十世紀三十年代盛行的貿易保護主義死灰復燃，但他們的註意力也許放錯了地方。



自2008年全球金融危機爆發以來，基本沒有出現大蕭條(the Depression)時期世界各國普遍調高進口關稅的情形。各國政府已經找到了其他方式為苦苦掙扎的國內企業在全球需求不足之際提供支持；相對於二十世紀三十年代，各國政府當前擁有更充裕的資金和更大的監管權力。由政府補貼引起的貿易爭端日益增多，而旨在控制補貼的貿易法規運用起來卻很困難。幾乎沒有哪國政府能對別國提起貿易訴訟而不必擔心自己是否會成為反訴訟的目標。

部分政府乾預措施與金融危機有關，例如各國對汽車以及金融服務行業的多次救助——法國政府目前仍在向陷入困境的汽車生產商PSA標致雪鐵龍(PSA Peugeot Citroen)提供援助——但其他一些政府乾預措施推出的時點則早於此次全球衰退。尤其是，中國十多年來持續推行的政府主導型激進增長模式就觸怒了貿易夥伴，中國支持出口行業的方式包括：政府直接補貼、稅收減免、出口信貸、廉價的土地和電力，以及來自國有銀行的補貼貸款。

一名歐盟官員表示：「貿易補貼問題可以上升到在自由主義的全球貿易秩序中，應如何看待國家資本主義的高度。」。

貿易領域的訴訟以及官方措辭中的火藥味都呈升級態勢。雖然在全球貿易總量中所占比重仍然較小，但2008至2011年申請徵收反補貼稅的新增訴訟數量較2004至2007年增長了一倍。反補貼稅是對判定為受外國政府補貼的進口產品徵收的懲罰性關稅。近年來多個新興經濟體國家通過了有關反補貼稅的立法，使未來相關訴訟成為可能。自2008年以來，各國政府向世界貿易組織(WTO)共提出了16起與貿易補貼相關的訴訟。

在美國右翼智囊機構加圖研究所(Cato Institute)近期發表的一份研究報告中，華盛頓偉凱律師事務所(White & Case)的貿易問題律師斯科特‧林西科姆(Scott Lincicome)指出：「扭曲貿易的政府補貼呈全球泛濫之勢。」。

除了農業、漁業以及乘用客機等常見領域，生物燃料、太陽能、風能等新能源領域也成為了貿易補貼的戰場。美國太陽能電池生產商今年說服了美國國際貿易委員會(ITC)對進口自中國的太陽能電池徵收反補貼稅。國際貿易委員會是具有準司法性質的獨立聯邦機構。一個由歐盟太陽能企業結成的聯盟也向布魯塞爾方面提出了同樣要求。

世界各國對生物燃料和可再生能源領域的補貼，與幾十年前對煤炭、鋼鐵和造船等行業提供補貼的情形類似。最初，這些行業會以高昂的啟動成本和規模收益遞增效應，作為證明政府補貼合理性的理由，接下來這些領域通常會成為國家經濟實力以及經濟自足性的象徵，但最終常常難逃全球產能過剩、供過於求、產出價格下降以及貿易爭端的後果。

如果使用太陽能或者風能相對於化石燃料能夠降低碳排放量，那麼對之提供補貼或許具有較強的經濟合理性——畢竟化石燃料行業過去也曾得到政府補貼。但政府的很多乾預措施是為壯大本國工業而給予生產企業的補貼，這可能扭曲行業競爭並導致浪費。



例如，美國自2009年以來顯著擴大了對能源設備生產企業提供撥款以及貸款擔保的現有項目規模。但該領域兩家企業的破產——太陽能電池板製造商Solyndra和電池製造商A123 Systems——現已成為了巴拉克‧歐巴馬(Barack Obama)政府的批評者熱議的話題。

雖然一些政府赤字水平較高的國家去年縮減了對可再生能源的補貼規模，但還是有幾個國家試圖採取進一步偏向本國企業的乾預措施。法國政府招標了一系列離岸風力發電的合同，批評人士指出合同中包含偏袒法國本國企業的條款。而在中國，雖然中央政府對於補貼太陽能企業的疑慮加大，但市級政府仍然懼怕工廠關門造成的失業問題。近期太陽能電池板生產商賽維LDK(LDK Solar)向一家市屬基金出售了20%股權，在財務困境中獲得了一絲喘息之機，此前該公司已經得到過來自地方政府的資金支持。

對本國和外國生產商區別對待的補貼項目很容易引發WTO訴訟。國際貿易和可持續發展中心(International Centre for Trade and Sustainable Development)得到的一份外泄的判決書顯示，WTO將支持日本和歐盟就加拿大安大略省某發電項目提起的訴訟，該項目對加拿大本地生產的太陽能和風能設備給予優先待遇。國際貿易和可持續發展中心總部位於日內瓦，是一家智庫機構。

如果以上判決結果得到證實，則可能引發一連串與貿易補貼相關的訴訟，歐盟自身很有可能成為訴訟目標。西班牙近期引入了一項「本地成分」規則，偏袒本國的生物柴油生產商。阿根廷威脅就此向WTO提起訴訟，指控歐盟對外國企業給予不平等待遇。

雖然國際貿易法能夠限制政府採用扭曲貿易的補貼政策，但如果幻想WTO訴訟或者各國對反補貼稅的廣泛使用能夠乾凈利落地了結補貼大戰，則有些過於樂觀。WTO規則運用起來既不簡單也不夠直接。首先，在信息收集方面存在困難。其次，政府扶持的行業內部存在利益沖突。其三，很多國家都可能成為反訴訟的目標。

尋找關於補貼的可靠數據，尤其是在中國這樣不透明、多層級的國家，本身就是一項重大難題。去年，美國投訴中國和印度政府未能向WTO上報補貼情況時，採取了非同尋常的「反上報」舉措，即向WTO提交自己對這些國家政府支持的估計。一位美國貿易官員提到，政府將會說漢語普通話的貿易律師數量從1名增加到6名，並且積極展開自主調查。「我們在憑借自己的力量揭穿中國的秘密，」這名官員說道，「不指望讓中國人來告訴我們所發生的一切。」。

即使信息充分，公司或許也不願意提交反補貼稅請求或支持政府向WTO申訴。很多行業存在著內部矛盾。例如在歐盟和美國，從中國進口的廉價太陽能電池板會激怒製造商，卻受到太陽能電池板安裝公司的歡迎。

此外，在中國開設業務的跨國公司要麼可能直接獲得政府補貼，要麼可能從廉價零部件供應中間接受益，如果它們出現在申訴者名單中，它們可能會擔心遭到中國政府報復。

今年，歐盟貿易專員卡洛‧德古赫特(Karel De Gucht)採取了前所未有的舉措，威脅針對來自中國製造商華為(Huawei)和中興(ZTE)的進口電信設備「自發提起」反補貼稅訴訟。歐洲的主要製造商愛立信(Ericsson)、諾基亞西門子(Nokia Siemens)和阿爾卡特-朗訊(Alcatel-Lucent)對此刻意保持中立。由於中國政府威脅報復，歐盟委員會(European Commission)上上個月決定推遲此案，稱需要更有力的證據。

歐盟可能對中國太陽能電池板採取的反補貼稅申訴也陷入疑問——今年8月，德國總理安格拉‧默克爾(Angela Merkel)在北京之行中表態，稱此事應通過談判解決。盡管此案是由總部位於德國的SolarWorld公司帶頭發起的，但德國政府一直持謹慎態度，不希望惹惱作為該國最大出口客戶之一的中國。

迄今為止，歐盟對華最大的反補貼稅案涉及低利潤的銅版紙行業。布魯塞爾智庫——歐洲國際政治經濟中心(ECIPE)主任李-牧山浩石(Hosuk Lee-Makiyama)說：「歐盟發現，它無法指望合適的行業在合適的時間提起申訴。」。



2010年，美國政府威脅向WTO「告狀」，導致中國放棄一項風力發電補貼計劃，當時最初的申訴並非由美國公司提出，而是來自於美國鋼鐵工人聯合會(United Steelworkers Union)。白宮今年成立跨部門貿易執法中心(Interagency Trade Enforcement Center，簡稱Itec)，加強貿易申訴方面的協調和資源。美國貿易官員稱：「總統設立Itec的原因之一是，這樣做使得我們不用依賴不滿現狀、但存在利益沖突的行業來提起申訴。」。

即便是證據充分、有人願意充當原告，向WTO提起申訴和阻止進口也有可能引發報復。航空集團波音(Boeing)和空客(Airbus)曠日持久的爭端顯示，多國均為製造商提供補貼的行業可能會陷入糾紛僵局。WTO發現，互相提起申訴的美國和歐盟均違反了補貼規則。李-牧山浩石說：「我們沒有在補貼和反補貼稅方面達成‘削減戰略武器條約’，反倒可能以‘同歸於盡’告終。」。

在美國，當歐巴馬總統上上個月向WTO提起針對中國汽車零件出口補貼的申訴時，迎來了批評者的冷笑，但這些批評者卻又對他成功解救底特律汽車業予以贊揚。林西科姆說：「美國補貼政策折射出一種‘照我說的去做，別照我做的去做’的邏輯。」。

美國政府堅稱解救行動是對危機的臨時回應，而非持續的行業政策，但林西科姆指出，在對中國發起申訴的過程中，政府沒有對該政策可能是一種扭曲貿易的補貼這一說法提出異議。

美國對反補貼措施的使用招致了本國法庭和WTO的批評。去年，一座聯邦地方法院裁定，美國不應向來自中國的同種進口商品，既徵收反補貼稅又徵收「反傾銷稅」(向定價過低的商品徵收)，但國會想盡辦法通過法案推翻了這一裁決。WTO去年也宣稱美國的雙重關稅制在一些方面是非法的。

中國則迅速抓住這些裁決，公開指責美國虛偽，稱其為「保護主義」，並向WTO對美國國會的上述新法案提起申訴。盡管此案的可能結果尚不明朗，但美國政府無疑讓中國掌握了一枚公關武器，也動搖了其作為補貼行為「世界警察」的地位。

即使對可再生能源等領域的補貼進一步削減，扭曲貿易的乾預行為可能也將揮之不去。隨著跨國貿易從商品向服務轉移，各國巧妙運用法規來支持國內企業的能力將不減反增。

「服務業......通常在所有市場都是受到高度監管的領域，這為政府濫用監管職能打開了大門，」美國貿易官員說道，「我們目前已在一個領域看到了這一現象，但我認為將來還會在其他領域看到。」。




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